Michel Jorratt: «La Brecha Tributaria: Estimación y Evaluación Del Gasto Tributario y el Incumplimiento Tributario en Chile»

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El propósito del estudio, solicitado por el senador Carlos Montes, es cuantificar la pérdida de recaudación asociada a los gastos tributarios y el incumplimiento, entendidos como las dos fuentes principales de la erosión de los ingresos fiscales, y proponer medidas para reducirla.

El propósito del estudio, solicitado por el senador Carlos Montes, es cuantificar la pérdida de recaudación asociada a los gastos tributarios y el incumplimiento, entendidos como las dos fuentes principales de la erosión de los ingresos fiscales, y proponer medidas para reducirla. Se evalúan los gastos tributarios del IVA y el Impuesto a la renta, identificándolos, midiendo su costo fiscal, evaluando en lo posible su impacto en equidad y proponiendo su derogación, permanencia o perfeccionamiento. En cuanto al incumplimiento tributario, se evalúa su magnitud y evolución en el IVA, el Impuesto a la Renta y algunos impuestos a productos específicos, y se proponen medidas para reducirlo.

Evasión y elusión

  • En Chile sólo se estima de manera sistemática la evasión del IVA. Las últimas cifras publicadas por el SII muestran una tasa de evasión del 21,3% para el año 2018, lo que en términos de pérdidas de recursos fiscales equivale a 2,2 puntos del PIB. La serie de evasión de IVA, que abarca el período 2003 a 2019, da cuenta de una leve reducción a partir de 2014, año en que se registró una tasa de 23,2%. Sin embargo, la tasa de evasión actual es mayor que la tasa mínima de 18,5% registrada en 2007.
  • Respecto del Impuesto a la Renta de Primera Categoría, hay una brecha importante entre el excedente de explotación de las Cuentas Nacionales (considerando los ajustes correspondientes) y las utilidades tributarias declaradas por las empresas, lo que da cuenta de una evasión y elusión tributaria que bordea el 50% y que en 2018 representa en torno a 4,5% del PIB.
  • Respecto del Impuesto Global Complementario, hay dos indicios que dan cuenta de una importante subdeclaración de las rentas empresariales (retiros y dividendos). El primero es que, durante el período 2013-2018, la cifra de Cuentas Nacionales sobre los retiros y dividendos que reciben los hogares es, en promedio, 3,7 veces más grande que los retiros y dividendos declarados ante el SII. El segundo es que el consumo de los hogares obtenido de las Cuentas Nacionales en el período 2013-2018 es, en promedio, 1,53 veces más grande que las rentas declaradas por las personas naturales ante el SII, ajustadas para incorporar las remuneraciones informales. Ambas brechas podrían explicarse por evasión, elusión y, parcialmente, gasto tributario.
  • Se estima que estas brechas en los retiros y dividendos se traducen en un incumplimiento del Impuesto Global Complementario que al año 2018 representó un 0,9% del PIB.
  • Por otra parte, la evasión en los impuestos específicos a determinados productos durante el período 2013-2018 ha representado un promedio de 0,26% del PIB.

Gastos Tributarios

  • Los gastos tributarios del IVA, proyectados a 2021, tienen un costo fiscal de 2.255 millones de dólares, equivalentes a un 0,78% del PIB. Los más importantes, en términos de costo fiscal, son el crédito especial a la construcción de viviendas (0,22% del PIB), las exenciones a los servicios de educación (0,2% del PIB), los servicios de salud del sector privado (0,16% del PIB), los servicios de intermediación financiera (0,15% del PIB) y el transporte terrestre de pasajeros (0,13% del PIB).
  • Los gastos tributarios de IVA, salvo la exención al transporte público de pasajeros, aumentan la regresividad del impuesto, pues benefician en mayor medida a los hogares de mayores ingresos. Mientras el quintil de menores ingresos recibe sólo el 3,6% del gasto tributario, el quintil de mayores ingresos se queda con el 56,5%.
  • Los gastos tributarios del Impuesto a la Renta, proyectados a 2021, tienen un costo fiscal de 8.193 millones de dólares, equivalentes a un 2,83% del PIB.
  • De ellos, los gastos tributarios que benefician a las empresas bordean los 3 mil millones de dólares, equivalentes a un 1,1% del PIB, y se concentran fuertemente en diferimientos de impuestos, como son las depreciaciones aceleradas, la amortización instantánea de los gastos de organización y puesta en marcha, el tratamiento tributario de los contratos de leasing financiero y el incentivo a la retención de utilidades.
  • Por su parte, los gastos tributarios que benefician a las personas naturales suman en torno a 5.100 millones de dólares, equivalentes a 1,8% del PIB. Los más importantes son los diferimientos, entre los que destacan el diferimiento del impuesto personal sobre las rentas empresariales hasta el momento del retiro (0,48% del PIB) y el tratamiento de los fondos de pensiones obligatorios (0,41% del PIB). Le siguen las exenciones, que en conjunto representan un 0,4% del PIB, y las deducciones, cuyo costo es de 0,35% del PIB.
  • Como parte de esta investigación, se han estimado algunos gastos tributarios para los que hasta ahora no existían cifras ni en el informe de gastos tributarios del SII ni en otras fuentes. Es el caso de la exención a las ganancias de capital de acciones con presencia bursátil, cuyo costo se estima en 515 millones de dólares (0,18% del PIB); la exención del Impuesto de Primera Categoría a los Fondos de Inversión Privados, con un costo de 67 millones de dólares (0,02% del PIB); la exención del Impuesto de Primera Categoría a las cooperativas, con un costo de 63 millones de dólares (0,02% del PIB); el tratamiento preferente a las herencias y donaciones (costo de la exención menos recaudación de impuesto de herencias y donaciones), con un costo de 302 millones de dólares (0,10% del PIB); y el crédito contra el Impuesto Global Complementario por Impuesto Territorial, con un costo de 32 millones de dólares (0,01% del PIB).
  • El mayor gasto tributario sigue siendo el diferimiento de la tributación personal sobre las rentas empresariales, a pesar de que actualmente es casi un 40% del que existía antes de la reforma tributaria de 2014.
  • La eliminación de un conjunto de gastos tributarios, cuyo detalle se muestra en la tabla siguiente, permitirían un aumento de recaudación de aproximadamente 2.300 millones de dólares (0,8% del PIB).

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