Luis Eduardo Escobar: Hacia una reforma estructural de nuestro sistema tributario

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“Impuestos es el precio que pagamos por la civilización, por nuestras instituciones sociales, civiles y políticas, por la seguridad de nuestra vidas y propiedad, sin la cual tendríamos que recurrir a la ley de la fuerza.” [1]

Elementos iniciales

El gobierno del Presidente Boric, por intermedio de su ministro de Hacienda, Mario Marcel, ha invitado al país a un diálogo social sobre nuestro sistema tributario con el objetivo de recoger opiniones para reformarlo. El objetivo del gobierno es aumentar la carga tributaria del país en cuatro puntos porcentuales del PIB.

Es necesario partir destacando la invitación al diálogo sobre este complejo tema en que los intereses contrapuestos son evidentes. Hay quienes piensan que las reformas al sistema tributario, o cualquier otra reforma sustantiva, se discute mejor en un grupo pequeño, de expertos en el tema. La reforma de los “tres puntos del PIB” (2014) nos dejó claro que no es así. No sólo porque políticamente el resultado fue desastroso para el gobierno, sino también porque no se alcanzó el objetivo recaudatorio que se estableció el gobierno de entonces, tres puntos del PIB en tres años.

En mi experiencia, para ser exitosos y duraderos, los cambios sustantivos de un sistema  político, económico o social requieren de acuerdos amplios que le den una sólida base de apoyo al proceso de cambio. Las reformas tributarias no son la excepción. Sobre todo, porque los sistemas tributarios involucran una multiplicidad de intereses económicos, muchas veces insospechados, donde es relativamente fácil construir coaliciones para bloquear los cambios.

En Chile desde 1990 se han hecho múltiples reformas al sistema tributario todas, salvo la de 2014, principalmente para realizar modificaciones menores y elevar o rebajar tasas sobre impuestos existentes. Incluso la introducción del mal llamado “royalty” en realidad fue una modificación a la ley de la renta, con otro nombre, que afectó a un puñado de empresas. Por lo tanto, lo que el actual gobierno se ha propuesto es una tarea de envergadura y debe ser felicitado con entusiasmo por emprenderla.

Algunos criterios básicos

Entrando en los aspectos técnicos vale recordar que, entre los economistas, nacionales y extranjeros, hay consenso que un buen sistema tributario se caracteriza por los siguientes elementos:

Suficiencia, es decir, que se recaude lo necesario para financiar el nivel de gasto público que la sociedad desea tener. Eso explica que, según la OCDE, en Dinamarca la presión tributaria sea de 47% del PIB y que en EEUU sea de sólo 25%.

Justicia, que tiene dos componentes. Equidad horizontal, esto es, que a igual ingreso se paguen el mismo impuesto, y equidad vertical, es decir, que a mayor ingreso se pague más impuesto.

Minimizar distorsiones. Prácticamente todos los impuestos distorsionan la asignación de recursos en tanto hacen que los contribuyentes se comporten de manera diferente de lo que harían si no hubiera impuesto.   

Eficiencia: El sistema en su conjunto y cada uno de los impuestos debeminimizar el costo de cobrar y pagar el impuesto. Como mínimo, cobrar un impuesto no puede costar más que lo que se recauda por él.

Nuestro sistema tributario, como lo han señalado múltiples estudios de todos los colores político-ideológicos, y el propio ministro Marcel en su lanzamiento de los Diálogos Tributarios, no satisface plenamente ninguna de las cuatro condiciones enunciadas.

Por lo tanto, es evidente que el sistema tributario necesita ser reformado y, para cumplir con el criterio de suficiencia, el Estado de Chile debe recaudar más de lo que recauda hoy.

Separando la paja del trigo

Antes de entrar en los principios que deben guiar una reforma tributaria, tema que trataremos en la segunda parte, es necesario distinguir “reforma tributaria” de mejoras en la “administración tributaria”, tema que se confunde habitualmente en el debate público.

Una reforma tributaria tiene que ver con decisiones políticas que se refieren a los cuatro criterios enunciados y los objetivos socioeconómicos del sistema como, por ejemplo, asegurar que los que más ganan paguen más. La administración tributaria, por su parte, se relaciona con cómo hacer efectivo lo que la política pública estableció, es decir, hacer cumplir lo que la ley mandata. La buena administración es crítica porque si no se controla que todos paguen los impuestos que les corresponden, los que sí los pagan se llevan toda la carga tributaria y, por tanto, terminan pagando por los que no lo hacen.

Para que las instituciones públicas pueden administrar eficientemente el sistema impositivo deben contar con los instrumentos y atribuciones adecuadas para cumplir su función. En Chile tenemos serias debilidades en esta materia por lo que corregirlas aumentaría significativamente la recaudación.

Las dos principales instituciones encargadas de la administración del sistema tributario son la Dirección General de Aduanas (Aduanas) y el Servicio de Impuestos Internos (SII) que, a su vez, deberían ser apoyadas por la Unidad de Análisis Financiero (UAF) y la Comisión de Mercados de Capitales (CMF).

En el caso de Aduanas, en una economía tan abierta como la nuestra, en que más del 60% del PIB se relaciona con comercio exterior (importaciones y exportaciones), Aduanas debería ser una de las instituciones estrella del sector público. No solo por lo que potencialmente puede recaudar sino también porque protege de importaciones no deseadas, como drogas y armas. Asimismo, Aduanas cautela que las exportaciones sean las que se declaran, en dinero  y en volumen. El caso del cobre es importante en este aspecto.

Por ejemplo, gran parte la evasión de IVA, que se estima en más de 20% de lo que se debiera recaudar por ese concepto, se debe a que Aduanas no tiene la capacidad de controlar lo que ingresa al país. De esa forma se termina vendiendo en las “cunetas” de nuestras ciudades una enorme cantidad de productos que no pagan ningún impuesto. Si no se cobra el IVA al ingreso de una mercancía al país, cuando se venden estos productos no se emiten boletas ni se registran formalmente las ventas. Por tanto, no se declaran las utilidades y no se pagan los Impuesto de Primera Categoría, que pagan las empresas, y tampoco el Impuesto Global Complementario, que pagan las personas. Más allá del tema tributario, las importaciones y el comercio ilegales, están controlados por mafias poderosas que van desplazando al comercio legal y que sí pagan sus impuestos.

La debilidad de Aduanas también nos impide conocer lo que exportamos, no sólo en cobre y productos asociados, sino también en servicios que, según los expertos es el rubro de exportación que más crece pero que, en gran parte, se exporta sin declarar. Así, se evaden los impuestos sobre las utilidades y sobre el ingreso de las personas. Desde luego, estas no son las personas más vulnerables del país.

La Aduana ha tenido 10 directores en 12 años. Cualquier institución sujeta a esas condiciones podría ser catalogada de institución fallida, a pesar de los esfuerzos y la dedicación de sus funcionarios. Lamentablemente, el gobierno decidió llamar a un concurso público por Alta Dirección Pública para llenar el cargo de director. Esto significa que Aduanas no contará con un director en propiedad por lo menos por un año más y, como ha ocurrido tantas veces antes, cuando llegue un nuevo gobierno posiblemente lo cambien. Tratada de esta manera el país no puede contar con una Dirección de Aduanas que cumpla con las funciones que el país le ha asignado.

La segunda institución clave en la administración del sistema tributario es el Servicio de Impuestos Internos.

El director del SII tiene poderes para hacer cumplir la ley, pero también poderes para no hacerlo. El director anterior usó a plenitud esas atribuciones, apoyado en el hecho que la Fiscalía Pública no puede iniciar juicios tributarios sin una querella del SII, que las decide el director por sí y ante sí. El SII también optó por no usar los acuerdos internacionales vigentes sobre intercambio de información con paraísos fiscales que permiten obtener información sobre operaciones de elusión y evasión.

Desde luego, la ley no ayuda. El gobierno anterior, en el contexto de la “modernización tributaria” eliminó la obligación de declarar los capitales chilenos radicados en el exterior. No hay que ser mal pensado para preguntarse cómo fue eso posible. Más aún, en Chile mantenemos el secreto bancario. El reciente proyecto de ley, que obliga a los bancos a informar todos los movimientos de UF1.500 o más, entraba la fiscalización “escondiendo la aguja en el pajar”. Para tener una administración tributaria eficiente es fundamental eliminar el secreto bancario para fines tributarios, práctica que  existe en la mayoría de los países de la OCDE: en 27 de 33 países según El Mercurio (25-abr-2022). Todavía el Ejecutivo lo puede hacer mediante indicación al proyecto en discusión en el Congreso.

Cabe preguntarse, ¿cuánto tiempo antes habría conocido el país los robos en Carabineros y el Ejército, de no mediar el secreto bancario? ¿Por qué la Unidad de Análisis Financiero (UAF) no reportó los movimientos bancarios y compras sospechosas al SII? Para ponerle la guinda a la torta, nuestro Congreso bloqueó la incorporación de la Clausula General Anti Elusión modelada en base al criterio de la OCDE, para no permitir la aplicación administrativa de la misma por parte del SII y Aduanas. Primero hay que recurrir a un tribunal. No hay buenas razones para no adoptar el criterio OCDE en esta materia, lo único que hace es facilitar la evasión.

Desde luego, nada de esto es casual. Después de todo, se trata de leyes presentadas por el Ejecutivo, que tiene exclusividad en la materia, y aprobadas en el Congreso. Es decir, tenemos una cultura de tolerar, si no promover, la elusión y evasión tributaria. Hasta la Corte Suprema el 2003 declaró en un fallo que la elusión tributaria era legítima. Si bien es cierto que las cortes cambiaron de opinión, nos da una idea de que el estándar en esta materia es que aplicar la “astucia” y los conocimientos legales para no pagar impuestos es legítimo. Desde luego, nada de esto afecta a las personas que viven de un sueldo. El sistema está diseñado para facilitar la elusión y evasión tributaria los grupos de altos ingresos y de mayor patrimonio.

De ahí la importancia de tener un diálogo público lo más abierto y educacional posible sobre estas materias con ejemplos claros sobre cómo funciona y a quien favorece el  sistema tributario vigente.

Pero lo primero es fortalecer la administración tributaria y hacer cumplir las leyes vigentes. Un ex director del SII, Michel Jorrat, en un estudio preparado para la CEPAL ha calculado que en Chile la evasión y elusión tributaria suman más de 7 puntos porcentuales del PIB. Por lo tanto, con sólo hacer cumplir las leyes vigentes, este gobierno podría tener la mayor parte de los ingresos tributarios que busca.

Si no se puede hacer lo menos será difícil realizar modificaciones fundamentales a nuestro sistema tributario y, una vez más, se le cobrará impuestos a los que ya los pagan.

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[1] Tomado del Informe a la Legislatura de Vermont de un comité nombrado por el Gobernador del Estado de Vermont (1852). Traducción del autor. Bajado de https://quoteinvestigator.com/2012/04/13/taxes-civilize/

Contenido publicado en La Mirada Semanal

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