José Miguel Torres: El futuro de las concesiones en Chile, las personas primero

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Entendiendo que las concesiones son solo un mecanismo, el financiamiento por proyectos puede ser de gran utilidad para ponernos al día en otros ámbitos de infraestructura y gestión.

Las concesiones en Chile cumplen casi 30 años[1]. Fuimos pioneros, introduciendo grandes innovaciones como ser el primer país del mundo con un sistema de cobro electrónico (TAG) o free flow, al introducir el parámetro de licitación por menor valor presente de los ingresos, o cuando se creó el seguro IMM, entre otros. También contamos con uno de los sistemas de licitación más transparentes al ser abiertos, y casi exclusivamente licitarse por menor valor.

Otros hitos importantes fueron la introducción de un modelo novedoso de concesión para el Aeropuerto Internacional, donde por primera vez se comparten ganancias (o pérdidas) entre el Estado y el Concesionario, logrando un nivel de asociación inédito que promete resguardar el interés público. Como segundo hito, se reformó la Unidad de Concesiones para darle la relevancia que merece, convirtiéndola en una Dirección General del MOP.

No obstante, ser primeros también tiene sus desventajas. La más clara, y que sufrimos hasta hoy, fue sobre estimar el riesgo de demanda – y por lo tanto el valor de los peajes – lo que ha redundado en un sobreprecio durante la segunda mitad del ciclo de vida de muchos proyectos viales; o que, en búsqueda de la mayor transparencia, nuestro sistema desestime la a veces recomendable negociación con los oferentes interesados, de manera de lograr no sólo el proyecto más barato, sino aquel que otorgue mayor valor por dinero.

Hoy contamos con autopistas de primera calidad, pero caras para el servicio entregado, lo que ha provocado una fuerte oposición de los usuarios con las concesiones en general.  Una de las consecuencias fue que tanto el gobierno como la industria, evitaron asociar otras infraestructuras públicas con el modelo de concesiones, como forma de reducir el “efecto halo”.

Pasados treinta años de la ley 19.068, es un buen momento para reflexionar, hacer un balance de lo logrado y proyectar el futuro de las APPs en Chile:

  • casi el 80% de nuestras concesiones son autopistas.  Ello tiene razones históricas e institucionales. En breve, fue el déficit de infraestructura vial el origen de introducir este mecanismo. Lo segundo, es que al estar dentro del MOP, la tendencia natural fue desarrollar proyectos donde el MOP tiene mayor experiencia y potestad: infraestructura de transporte, caminos, aeropuertos, principalmente infraestructura económica.
  • Luego vinieron los planes de concesiones de cárceles y hospitales.  Si bien han dado buenos resultados en términos de servicio al usuario, por tratarse de “infraestructura social”, genera mucha reticencia. Se trata en general de contratos donde el Estado paga por disponibilidad de un servicio, a diferencia de la “infraestructura económica” donde el concesionario se paga con peajes o tasas.

En todo del mundo existen cada vez más áreas donde la participación de inversión privada es bienvenida para – al igual que en sus inicios en Chile – reducir el déficit de infraestructura en un contexto de estrechez presupuestaria.  Hace un año se llevó a cabo el 5º Encuentro de Expertos PPP en UNECE, donde participaron más de 100 profesionales de todo el mundo, cuyo objetivo fue conversar sobre el escenario post pandemia y cómo las APPs pueden contribuir con modelos de financiamiento innovadores.  Se revisaron más de 60 proyectos de 25 países. ¿El ganador? Un mercado de frutas y verduras en Brasil, seguido por un tren ligero en Tenerife, y un proyecto en Filipinas de mini- central hidroeléctrica que incorporó el desarrollo de piscicultura y cultivo de arroz en beneficio de los habitantes locales.

Inspirados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, bajo el lema “People First”, el Encuentro instó a los gobiernos a privilegiar propuestas innovadoras que tengan en el centro a la persona, de manera muy concreta:

  1. proyectos que beneficien el acceso y la equidad a bienes o servicios esenciales sin ninguna discriminación. Por ejemplo, el acceso al agua potable en Chile, donde aún un alto porcentaje de la población no accede a agua potable de manera ininterrumpida. O si hablamos de conectividad, una de las grandes falencias en todas las zonas rurales e incluso en áreas de la Región Metropolitana. Sencillamente “el mercado” por sí solo no ha sabido resolver esos puntos ciegos.
  • que sean económica y fiscalmente sustentables, evitando la tentación de sobre endeudarse con mecanismos de financiamiento atractivos, siendo responsables al momento de planificar y priorizar proyectos.
  • los proyectos de APP deben ser sustentables ambientalmente.
  • un cuarto principio a considerar es la replicabilidad de la iniciativa. Se busca priorizar proyectos que sean escalables, de manera lograr un “impacto transformacional”, sea en el resto de las regiones o en otros países.
  • Finalmente, se busca que los proyectos prioricen la participación y compromiso de los afectados o partes interesadas (stakeholders) en todas las etapas, algo donde Chile puede sentirse orgulloso dada la profesional tarea que ha desarrollado la Unidad de Participación Ciudadana de Concesiones.

Estamos en un proceso constituyente que fortalecerá un verdadero Estado de Bienestar. A ello se suma el escenario post pandemia que ha obligado a aumentar la deuda pública.  Ello requerirá aumentar fuertemente la inversión o gasto destinada a cubrir derechos sociales, reduciendo recursos para otros sectores.  No es esperable que éstos sólo se financien con recursos públicos vía la reforma tributaria en marcha.

¿Cómo avanzamos para seguir incorporando métodos de financiamiento originales e innovadores en otras áreas donde el Estado no está llegando? Existen innumerables áreas donde el Estado ha sido lento en avanzar, particularmente en infraestructura social (viviendas sociales, luminarias públicas, etc.).  Y en Chile, ¿cómo seguimos?


Por José Miguel Torres
MSc Public Policy
Ex Jefe División de Estudios y Análisis Financiero, DG Concesiones


[1] 27 años desde la creación de la Coordinación de Concesiones. Sin embargo, el primer proyecto – Túnel El Melón – comenzó su desarrollo ya hace 30 años.

Contenido publicado en La Mirada Semanalhttps://lamiradasemanal.cl/el-futuro-de-las-concesiones-en-chile-las-personas-primero-por-jose-miguel-torres/

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