Hernán Frigolett C.: La macroeconomía chilena con presión alta. Déficit fiscal in crescendo

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El estallido social es sin duda el hito más relevante que ha acontecido en la post dictadura, por el cambio de paradigma que se inicia luego de la presencia masiva de la ciudadanía en las calles realizando un llamado vehemente a la institucionalidad republicana para que se materialicen cambios económicos, políticos y sociales

La situación económica venía deteriorándose desde el segundo semestre de 2018, con una marcada desaceleración del crecimiento que tuvo efectos relevantes en el estancamiento del mercado laboral, con baja creación de empleos y aumento de la cesantía, acompañado además de un debilitamiento del incremento de la masa salarial.

La situación previsional ya se situaba como primera prioridad en el ámbito de los anhelos de mejoría por parte de la ciudadanía porque el sistema privado de pensiones mostraba de la peor forma el modelo excluyente de cobertura, dejando a la mayor parte de los trabajadores que iniciaban su etapa laboral pasiva sin pensiones que cubrieran las necesidades básicas.

Si la realidad previsional mostraba el perfil de la desigualdad de manera manifiesta, el despertar ciudadano levanta la bandera de la desigualdad de ingreso, centrada en la brecha existente entre los indicadores de línea de pobreza y la realidad de las bajas compensaciones al trabajo asalariado que contrasta con rentabilidades muy elevadas en servicios básicos y de organización oligopólica con políticas de precios abusivas con fuerte impacto en el poder adquisitivo de los hogares de ingresos medios y bajos.

La movilización activa y masiva generó un fuerte remezón a la institucionalidad política, que ante la perplejidad y el asombro del ejecutivo que no tuvo capacidad de reacción, busca un acuerdo político en el seno del legislativo que no sólo buscó la salida por la vía del cambio constitucional, sino que además generó la instancia de discusión de la política pública orientada a responder a las necesidades apremiantes de ingresos mínimos mejorados y pensiones alineadas con la línea de pobreza. Así, se inició un proceso de revisión de la política pública, con un sesgo más claro hacia un Estado de Bienestar que otorga financiamiento a las garantías mínimas que se acuerdan en el Parlamento. Sin embargo, se hace evidente que se incrementa la presión sobre los ingresos fiscales, dejando clara la insuficiencia de la recaudación frente a un aumento paulatino y sostenido del gasto corriente.

Luego de seis meses del 18 de octubre, la pandemia afecta duramente al sistema de salud chileno, que al igual que en el resto del mundo no logra contener los contagios, y debe mediante la declaración de estado de catástrofe la unificación de la atención privada y pública de salud para atender la demanda de hospitalización y atenuar la mortalidad del Covid-19. La herramienta disponible de las cuarentenas se estrena en marzo, y se hará más intensa a partir de mayo con cuarentenas totales y prohibición de funcionamiento para numerosas actividades de servicios a los hogares. El resultado de la crisis sanitaria se amplía de lleno a la crisis económica que supone la paralización de la actividad interna, y a gran parte de la externa graficada en las cifras de comercio exterior porque el fenómeno de la pandemia es también de recesión global.

Los reportes de la ejecución presupuestaria del Gobierno Central dan cuenta de una evolución extremadamente procíclica de los ingresos tributarios, mientras que los gastos de operación tienen una inercia de crecimiento derivada de un conjunto de políticas públicas que avanzaron en la dirección del Estado de Bienestar en el gobierno de la Presidenta Bachelet, mientras que la reforma tributaria que aseguraba la sostenibilidad fiscal fue revertida por la administración del Presidente Piñera, generando así un incremento de la presión fiscal de corto y largo plazo.

Fuente: Dirección de Presupuesto, Ejecución del Gobierno Central

Ya con el impacto de la crisis social, se registra un punto de inflexión de tipo estructural en el modelo de finanzas públicas chileno: clara insuficiencia de la recaudación total para hacer frente a los gastos operacionales y prestaciones sociales, con una total dependencia de los gastos de inversión del endeudamiento fiscal.

La insuficiencia de recaudación tributaria ya no logra ser compensada por rentas públicas provenientes del cobre, que se complementa además con una reducción de los márgenes de la minería privada ajustando a la baja la tributación extraordinaria observada hasta 2013. Así, el Resultado Operacional Bruto devela la eliminación del ahorro fiscal, que se refleja en un deterioro secular del patrimonio financiero neto del Estado.

La crisis sanitaria y económica de 2020 restringió fuertemente los ingresos corrientes del presupuesto, derivado de la recesión económica y de medidas fiscales de postergación del pago de impuestos, pero que tuvo su gran paliativo en la recaudación de impuestos indirectos provenientes del consumo que fue sustentado por los retiros de fondos de pensiones. La política de transferencias del gobierno fue muy moderada, con un aumento inferior al 30% de las ejecutadas en 2019, viendo finalmente con beneplácito la disminución del ahorro institucional de los hogares en sus cuentas de pensiones y de seguro de cesantía. El resultado fue una caída menor de la recaudación tributaria en el último trimestre del año explicada por el IVA principalmente.

El primer año de pandemia marcó un resultado financiero altamente deficitario, con un resultado operacional negativo de 7,7 billones de pesos y un déficit fiscal de 14,5 billones de pesos. El aumento del déficit fiscal está más bien explicado por la caída de la recaudación, ya que el gasto presupuestario ejecutado no superó el 20% de aumento.

El inicio de 2021 gozaba del impulso de la mejora observada en el último trimestre del año pasado con indicadores de la pandemia y económicos que incidieron en un exceso de optimismo, pero que abruptamente se esfumó en enero con un rebrote violento. El impacto económico recrudeció, y la sensación ciudadana fue más bien depresiva, y de una política mediática del gobierno que no reflejaba la realidad de su política pública. El desastre electoral en la convención constitucional, y en alcaldes y gobernadores generaron elevado impacto político, que la oposición aprovechó para enmendar la política pública con un aumento importante de las transferencias, con un apronte de enfoque más universal.

La recaudación reaccionó de forma rápida al estímulo conjunto de un tercer retiro de los fondos de pensiones y un aumento del Ingreso Familiar de Emergencia hasta llegar finalmente a uno universal y con referencia ingresos por sobre la línea de pobreza. Así, el componente de consumo ha sido el reactivador de la demanda interna, con el consiguiente impacto en la recaudación de IVA y el buen precio del cobre en el mercado internacional ha logrado un mayor aporte tributario.

Fuente: Elaboración propia con datos Dipres.

El aumento del gasto corriente se explica por un programa de transferencia cercano a los 3.000 millones de dólares mensuales que se ejecutará entre junio y noviembre, con lo cual el resultado operacional será deficitario superando el 5% del PIB, y el déficit fiscal se situará cerca del 9% del PIB.

El programa de vacunación ha sido exitoso, y al parecer logrará estabilizar la condición sanitaria y con ello será posible observar la recuperación de los indicadores económicos y laborales durante el segundo semestre de 2021, siendo muy probable que el tercer trimestre del año muestre una más que aceptable recomposición de la economía, período previo a la elección presidencial.

El período de salida de la administración replica algunos componentes de su primer mandato, en el que se deja una herencia fiscal de restricciones para el próximo gobierno intuyendo que es altamente probable que el oficialismo no logre el pase ciudadano para un nuevo mandato. En esta perspectiva, no se ha avanzado en el fortalecimiento de la recaudación: no se ha tocado las exenciones y se ha comprometido una reducción de tasas de impuestos directos hasta 2023, por una parte, y por otra, no se avanza en materia de control de evasión y elusión tributaria.
Los efectos en materia de deuda fiscal han sido importantes. La deuda bruta del gobierno central se ha elevado considerablemente desde 2018 a la fecha, cerrando 2021 en un monto cercano a los 85 billones de pesos, es decir un 38,5% del PIB.

Los programas de gobierno de las coaliciones de oposición plantean sendas reformas tributarias para darle sostenibilidad financiera a las finanzas públicas, pero avanzando decididamente hacia el Estado de Bienestar. Sin embargo, la presión fiscal seguirá incrementándose para muy probablemente llegar a una deuda bruta en torno al 50% del PIB al 2025.

Así, la reforma tributaria será el debate político y económico que marcará al futuro gobierno si es la oposición la que se instala en el palacio de La Moneda. Es el escenario planificado por la administración del Presidente Piñera, con la diferencia sustantiva de que la restricción fiscal será mayor, y la normalización financiera internacional intensificará las presiones de refinanciamiento futuro con mayores costos en pagos de intereses.

Desde Libertad y Desarrollo el escenario ya está planteado, incluso han esbozado ya no sólo contar con el balance estructural, sino que además se plantea imponer un techo máximo al peso de la deuda fiscal en el PIB, y aumentar los grados de autonomía de la administración tributaria, del Consejo Fiscal Autónomo para confeccionar una camisa de fuerza bastante más ceñida que la actual para la gestión económica del probable próximo gobierno de la oposición. Por lo tanto, la viabilidad de la próxima administración se jugará plenamente en la reforma tributaria, la cual no será posible de no mediar un amplio respaldo electoral y la buena capitalización de ello en la representación parlamentaria. Sin financiamiento el Estado de Bienestar será una quimera, y fuente de frustración social ya que predominará la sensación de nuevas postergaciones y la imposición de lo posible por sobre lo necesario.

Contenido Publicado en La Mirada Semanal

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