Gonzalo Martner: La renta minera no debe seguir siendo regalada

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Hay quienes defienden en materia minera, como en casi todo lo demás, que la mejor política pública es la entrega de su desarrollo a la gran empresa privada. Aluden los efectos en cadena del sector en términos de producción, exportaciones y empleo y su supuesta mayor eficiencia para maximizar la inversión.

Otro argumento erróneo ha sido la idea de extraer al mayor ritmo posible el mineral de cobre, recurriendo al capital transnacional, por el riesgo eventual de aparición de algún sustituto de menor valor, como ocurrió con el salitre, que dejara sin valor el recurso. Dado que en Chile existe desde 1971 la propiedad pública del recurso minero (“el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas”), los neoliberales han defendido con éxito otorgar concesiones permanentes para la explotación privadacomo la establecida en la dictadura por Pinochet y José Piñera, y asimilar la explotación de recursos naturales a los otros sectores de la economía.

Ante el fuerte aumento del precio del cobre, en 2005 el parlamento dominado por la derecha aceptó, después de una ardua batalla y a cambio de una cuestionable invariabilidad tributaria -ampliada en 2011 hasta 2024- una tributación específica a la minería basada en los márgenes brutos de explotación obtenidos por las compañías privadas. Esto ocurrió luego que la derecha votara en 2004 en contra de una regalía minera sobre las ventas, que fue el proyecto original de Ricardo Lagos y de la coalición de partidos que lo apoyaba, incluyendo la DC de Adolfo Zaldívar.

Este proyecto buscaba avanzar hacia la maximización del retorno fiscal por el uso de un recurso no renovable de propiedad común, cuyos menores costos de producción en Chile otorgan un alto retorno a la inversión, especialmente cuando los precios suben por incrementos de la demanda por sobre la oferta. Se buscaba, asimismo, financiar una diversificación productiva de los territorios desde los que se extraen y compensar la extracción y agotamiento futuro del recurso. Lograr ambos objetivos sigue pendiente, dado el veto de la minoría de derecha sobre el sistema político que ha logrado mantener desde 1990.

La política apropiada para alcanzar esa maximización es capturar toda o la mayor parte la “renta económica”, que desde Adam Smith y David Ricardo y su tratamiento de la renta (“arrendamiento”) de la tierra se entiende como un ingreso distinto a la utilidad empresarial. Aunque en el lenguaje común se utilice la palabra renta como equivalente a ingreso (“el impuesto a la renta”, por ejemplo), la renta es entendida hoy en el análisis económico, incluso por el enfoque convencional neoclásico, como el excedente del rendimiento necesario para mantener en explotación un recurso escaso por parte de un agente económico que maximiza el retorno del capital invertido. Sin utilidad, no habrá inversión privada. Sin renta económica, pero con una utilidad normal que justifique la inversión de capital, habrá tanto inversión privada como remuneración a la colectividad por el uso de un recurso que le pertenece.

Para capturar la renta se puede establecer ya sea la propiedad y explotación pública de los recursos mineros o bien la propiedad pública del recurso combinada con la explotación privada y una tributación significativa sobre las utilidades obtenidas más allá del retorno normal del capital invertido. La opción de que una empresa pública se haga cargo de captar la totalidad de la renta, como fue la intención de la nacionalización de 1971, requiere minimizar los fenómenos de captura de la empresa pública por sus gestores y productores directos (en el caso de que busquen obtener remuneraciones por sobre las del resto de la actividad económica de similar productividad), y/o de captura por sus proveedores para abastecer a la empresa pública con insumos con sobreprecios.

En 1990 se cometió el grave error de que CODELCO se desprendiera de pertenencias valiosas para impulsar la minería privada, cuando la dictadura ya había entregado el principal y más productivo yacimiento, La Escondida. Antes no se había pugnado por una limitación temporal a las concesiones. Dejar las cosas como estaban fue una exigencia de la DC para cerrar el programa de gobierno de 1989, en nombre del desarrollo de la inversión privada en el sector después de los traumas de la nacionalización. Esto lo resistió sin éxito el PS, privilegiando la unidad de la nueva coalición. A su vez, la gestión posterior no siempre eficiente de CODELCO y la limitación de sus inversiones impuesta por el dominio neoliberal en el manejo de la política minera desde 1990 -que fue mayor que en otras áreas en donde se expresaron con más fuerza las opciones progresistas, las que terminaron por perder su influencia- provocaron la continua caída en la participación de la empresa pública en la producción de cobre y en los ingresos que genera. 

Además, el otorgamiento de concesiones para explotar los recursos del subsuelo no se acompañó de la voluntad de establecer un cobro suficiente de derechos y regalías como medio para recuperar la mencionada renta económica, en ausencia, además, de algún mecanismo de asignación competitiva de las concesiones de explotación (como se discutió en su momento respecto a los derechos de pesca, otro recurso natural que genera renta económica más allá de las utilidades normales, o se hizo en la asociación de CODELCO con privados en El Abra). La mayor parte de esta renta queda en manos del que explota el recurso a través de una concesión y no del dueño del recurso. Ese es el fondo del problema aún no resuelto. El impuesto específico a la minería, de muy bajo monto desde 2005 y apenas ajustado en 2020, ha recaudado apenas del orden del 0,3% del PIB. Se ha provocado una pérdida para la colectividad de entre 5 mil y 10 mil millones de dólares anuales, según las estimaciones, entre cerca de 2 y 4% del PIB, es decir cifras que mucho hubieran necesitado los presupuestos anuales de investigación y desarrollo y de educación, salud y cultura.

Esto es lo que tiene que cambiar. En principio, para captar toda la renta minera, se debiera hacer tributar a una tasa de 100% toda diferencia entre los ingresos y los costos de explotación más alguna estimación de utilidad normal. En el caso de la más reciente modificación tributaria en Australia, por ejemplo, se fijó en el rendimiento de los bonos gubernamentales. Las múltiples variantes de cobro por el derecho de uso de recursos naturales existentes en diversos países se resumen en dos modalidades básicas: regalías brutas y regalías netas. Las primeras son un porcentaje de las ventasproporcionales o bien progresivas, y tienen como característica no incluir el costo de explotación en la base de la tributación. Las regalías netas, por su parte, se asemejan a una forma de tributación de las utilidades al tomar en cuenta los costos de producción. También pueden ser proporcionales o progresivas. La regalía bruta tiene la ventaja considerable de ser de simple aplicación. Su cálculo es sencillo y no requiere de grandes gastos de administración fiscal para impedir elusiones y evasiones. Sin embargo, al no considerar los costos de explotación, tiene fuertes probabilidades de no lograr captar la renta económica potencial si los yacimientos tienen costos que varían mucho. El problema que se plantea entonces es que no deja un incentivo al empresario para controlar de manera eficaz sus costos de explotación, con el resultado de que la renta percibida por la regalía sería de nuevo inferior a la renta económica potencial. En ese casola regalía debe prever deducciones tributarias que inciten a bajar los costos. La combinación de regalías brutas y netas es la solución adecuada para captar la totalidad de la renta minera.

Ningún gobierno que cautele verdaderamente los intereses nacionales puede aceptar la persistencia de un trato como el actual, en el que las compañías mineras privadas reciben un muy alto retorno -especialmente algunas de ellas con menores costos de producción por la alta ley del mineral- que cuando sube el precio llega a 80% y más (solo comparable a los tráficos ilegales), mientras el país apenas capta el beneficio de los altos precios, aunque haya una cierta progresividad en el impuesto actual. En ella se ha refugiado el actual ministro de Hacienda para no innovar, en un gobierno que, una vez más, defiende los intereses del gran empresariado, en este caso transnacional.

Las compañías privadas deben poder tener utilidades por sus inversiones, pero no con tasas de retorno que no guardan relación alguna con el riesgo incurrido como las que logran en Chile cuando los precios suben.El precio del cobre se ha duplicado en un año, dada la escasez relativa actual de su oferta ante una demanda que aumenta empujada por China, generando enormes utilidades a las empresas del cobre sin que eso sea atribuible a su eficiencia o capacidad de innovación (sus costos no han bajado). Se debe a la apropiación de un bien con oferta limitada en el corto plazo y con pocos sustitutos, salvo el reciclaje que se hace rentable cuando los precios suben.

La Cámara de Diputados está tramitando una moción parlamentaria sobre el tema. Es cierto que el parlamento no tiene facultades para establecer impuestos, pero si puede marcar una voluntad del legislador ante el ejecutivo. La mayoría ha argumentado, además, que se trata de una contribución y no de un impuesto. Entre los que votaron en contra de establecer un modesto 3% de regalía sobre las ventas se cuenta a la derecha en bloque. Se han presentado indicaciones por parlamentarios regionalistas para perfeccionar el proyecto que defienden la idea del cobro a la gran minería de una regalía escalonada según el precio, lo que es lo técnicamente indicado para que el Estado capte la renta minera que le pertenece sin inhibir la inversión privada. El planteamiento (elaborado junto a Gino Sturla en el Instituto de Economía Política y Social) es que el cobro sea de 3% de las ventas hasta 2 dólares la libra, de 25% entre 2 y 3 dólares la libra, de 50% entre 3 y 4 dólares, de 75% entre 4 y 5 dólares y finalmente de 100% para aquella parte adicional del precio superior a 5 dólares la libra.  Se ha agregado que aquella parte de las ventas de cobre bajo la forma de mineral refinado (cátodos de al menos 99,99% de pureza) pague un menor valor equivalente al 5% del monto anual de la regalía correspondiente. La idea es favorecer el procesamiento industrial de los concentrados de cobre en el país. Los porcentajes marginales de regalía por nivel de precio están calculados para mantener un retorno por ventas que permita una remuneración normal del capital, incorporándose la regalía bruta como gasto (no como crédito) para efectos de la tributación usual a las utilidades.

Si este año el precio del cobre se situara entre 3 y 4 dólares la libra, la regalía así concebida hubiera permitido recaudar 6.500 millones de dólares (tomando en cuenta el valor promedio de los años en que el cobre ha estado en ese rango de precios), con una tasa efectiva de 20% sobre las ventas. Si alcanzara entre 4 y 5 dólares, la cifra sería de 13 mil millones, siempre considerando el valor promedio pasado, muy superior a lo que recauda el actual impuesto, y la tasa efectiva sería de 35%. Estos recursos no están disponibles para todos los chilenos por el bloqueo del sistema político logrado sistemáticamente por los representantes de los intereses de los concesionarios privados de la explotación minera. Se trata, en su gran mayoría, de empresas transnacionales. O bien por la desidia irresponsable de los que no están en disposición de desafiar esos intereses.

Suelen ser los mismos que después exigen pronunciamientos perentorios contra las rebeliones sociales que en buena parte surgen de la inacción de las instituciones democráticas para allegar los recursos que se requieren con urgencia para disminuir la marginalidad (las familias que viven en campamentos precarios han pasado de 25 mil en 2005 a 82 mil en 2021) y la inaceptable desigualdad en Chile. Y también promover la diversificación económica, o bien enfrentar las recesiones y pandemias sin tener que recurrir masivamente a los ahorros personales. En este tema, como en tantos otros, la irresponsabilidad histórica de la derecha y de quienes se le subordinan fue acumulando los bloqueos a las reformas indispensables, lo que ya no puede seguir esperando.

Contenido publicado en La Mirada Semanal

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