Eugenio Rivera: Independencia del Banco Central y responsabilidad política de los consejeros

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Las demandas ciudadanas expresadas en el 18-O, en el plebiscito del Apruebo y en las elecciones de constituyentes por una sociedad más igualitaria, más democrática, esto es, mejor democracia representativa y rol creciente de los mecanismos de democracia directa, no son compatibles con instituciones autónomas que toman decisiones sobre políticas públicas a espaldas de la opinión democrática.

Por todo ello, se debe transitar desde el BCI actual a una entidad que opere coordinadamente con los gobiernos democráticamente elegidos, y que los consejeros del Banco Central, como el resto de las autoridades del país, sean responsables frente al Congreso, principal instancia democrática institucional de Chile.

He leído con interés la columna “Autonomía del Banco Central: objetivos y acusación constitucional”, del expresidente de la institución José De Gregorio. Aunque es una argumentación fundada, el problema central es que analiza los temas a partir de una perspectiva económica que, pese a los eventos recientes desde la crisis económica financiera global, confía en exceso en la capacidad autocorrectora del mercado, y un análisis de la dimensión política del Banco Central, basado en los conceptos básicos de la escuela de la elección pública (“public choice”) que, además de ser ideológicamente de extrema derecha, bajo una apariencia neutral y técnica, tiene la pretensión de analizar los fenómenos políticos con un enfoque meramente económico.

Considero apresurado señalar, como lo hace De Gregorio al inicio de su columna, que la mayoría de los constituyentes apoya la independencia (autonomía constitucional) radical que caracteriza al Banco Central (BC) en Chile, tema que refleja, como pocas otras materias, la clara opción de la Constitución del 80 en favor de un modelo económico neoliberal. Se trata de una discusión que recién está llegando más allá de la opinión especializada.

De Gregorio cuestiona dos elementos que poco a poco han ido ganando fuerza en el incipiente debate constitucional: 1) que los objetivos del BC no pueden limitarse a mantener la estabilidad monetaria y financiera, sino que deben incorporar objetivos como los de crecimiento estable, niveles de empleo adecuados y una clara sensibilidad medioambiental, de manera de inducir a la institución a impulsar una política que equilibre estos objetivos; 2) rechaza también que los consejeros puedan ser objeto de juicio político por parte del Congreso. Subyace bajo esta posición la idea de que la política económica es un ámbito técnico, en que las decisiones no incorporan juicios de valor ni consideraciones propias de la decisión política. Ambos razonamientos muestran una marcada posición político-ideológica.

La columna “Autonomía del Banco Central: objetivos y acusación constitucional” del expresidente de la institución José De Gregorio analiza los temas a partir de una perspectiva económica que, pese a los eventos recientes desde la crisis económica financiera global, confía en exceso en la capacidad autocorrectora del mercado, y un análisis de la dimensión política del Banco Central, basado en los conceptos básicos de la escuela de la elección pública (“public choice”) que, además de ser ideológicamente de extrema derecha, bajo una apariencia neutral y técnica, tiene la pretensión de analizar los fenómenos políticos con un enfoque meramente económico.

Los efectos de la alta variabilidad del tipo de cambio sobre la diversificación de las exportaciones y el crecimiento estable

En relación con los efectos cambiarios de una política que tiene como objetivo central la estabilidad monetaria, De Gregorio extrema su argumento, lo que le permite eludir el debate central. No se trata de poner como objetivo del BC el cambio de la matriz productiva; la pregunta relevante es: ¿cuál es el efecto en el corto y largo plazo de las decisiones monetarias? Si se mira a la evolución del tipo de cambio observado en los últimos tres años, se aprecia que pasó de 596 pesos por dólar en febrero del 2018 a 853 pesos por dólar en abril del 2020, para volver a 719 pesos por dólar en el presente mes de junio.

Esta alta variabilidad representa un obstáculo, difícil de superar, para la diversificación de las exportaciones, en especial las intensivas en conocimiento, innovación sello verde. De Gregorio insinúa que quienes están preocupados de la alta variabilidad del tipo de cambio, promoverían un tipo de cambio artificial. No se trata de mantener un tipo de cambio artificial sino un tipo de cambio estable que, sin modificar las tendencias de largo plazo, asegure al exportador un horizonte estable en el mediano plazo. Esto es relevado por Ricardo Ffrench – Davis cuando subraya el impacto que ha tenido la inestabilidad cambiaria sobre el valor agregado de las exportaciones. Subraya, también, el efecto pernicioso sobre las pymes, las cuales, al operar principalmente para el mercado interno, sufren la invasión de importaciones durante los períodos de apreciación cambiaria.

Tiene razón Ffrench-Davis cuando concluye que el esquema de política aplicado por el BC desde 1999, a diferencia de lo que ocurrió antes, ha conducido a que la economía opere, continuamente, por debajo del producto potencial con todos los efectos negativos que ello implica sobre la población y el crecimiento. Subyace en el planteamiento de De Gregorio “el fundamentalismo neoliberal, que prioriza las metas de inflación por sobre otros objetivos como el empleo y la formación de capital, (y) supone que en una economía privatizada y con inflación bajo control, estos aspectos los maneja eficientemente el mercado, haciendo espontáneamente la tarea de equilibrar el balance interno y la cuenta corriente externa” [Ffrench-Davis, 2018; Reformas económicas en Chile (1973-2017)].

No deja de llamar la atención que De Gregorio proponga que los objetivos particulares del BCI sean “la estabilidad de precios y estabilidad financiera, que permitan la creación de empleo sostenible”. Además de que vuelve a subordinar el objetivo empleo a la estabilidad de precios, intenta modificar un objetivo que recoge la Ley Orgánica del BCI en cuanto a que el banco tendrá por objeto velar, junto con la estabilidad de precios, por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, objetivo que orientó la política del Banco Central en el período 1990-97 en favor de un tipo de cambio estable, y que perdió atención y relevancia cuando empezó a predominar la idea, entre los consejeros, nominados sin atender la necesidad de que existieran distintas sensibilidades técnicas y políticas, de que el mercado por sí solo resuelve el desequilibrio externo.

Objetivando la evaluación del desempeño del Banco Central independiente (BCI)

Los defensores de una autonomía absoluta del Banco Central Independiente (BCI) –que contrasta, por ejemplo, con la autonomía más acotada de la Reserva Federal de los EEUU y del Banco de Inglaterra–, insisten en que la gestión del banco ha sido excelente y que ha ayudado a enfrentar las peores crisis mundiales, desde la Gran Depresión.

No obstante, hacen caso omiso de los errores del BCI (el aumento brutal de la tasa de política monetaria) que potenciaron los efectos de la crisis asiática sobre la economía nacional. Evitan también referirse a que, en diciembre de 2008, es decir, cuando los países desarrollados ya habían puesto en marcha grandes paquetes de rescate, la tasa de interés todavía estaba en 9%.

Frente a la crisis actual, el BCI, en abril del 2020, contra la opinión de varias instituciones internacionales en la misma época, proyectó la caída del PIB en el 2020 entre -1,5 y -2,5%, legitimando la política mezquina del actual Gobierno de demorar y luego ofrecer un apoyo a las familias de 50 mil y 60 mil pesos, aduciendo que los efectos económicos y sociales de la pandemia no serían tan graves. Sin el retiro de fondos, la caída del PIB pudo haber sido superior al -7,5%. Raya para la suma, la presunta intervención positiva del BCI en las crisis ha sido al menos discutible.

El Banco Central independiente y el sistema democrático

De Gregorio insiste en excusar los errores del BCI: “Evaluarlos (a los consejeros) por lo que después ocurre, no es justo”. ¡Vaya argumentación! ¿Cómo evaluar el desempeño de estas y otras autoridades si no es a partir de los supuestos que utilizan, las decisiones que toman y la oportunidad con que lo hacen, si no es a partir de lo que ocurre y cómo esas decisiones agravaron o no los fenómenos en los cuales se buscaba incidir? De Gregorio cuestiona la necesidad de que los consejeros del BC, como el resto de los altos ejecutivos de la Administración, sean responsables políticamente. Señala que, de aprobar la Nueva Constitución, la idea de que los consejeros estén sujetos a la responsabilidad política, “podría someter al banco a presiones políticas indeseadas”.

La acusación constitucional no es un mecanismo de control por cuestiones menores, como sugiere el ejemplo que da el expresidente del BC en la columna citada. La pregunta de fondo es: ¿Deben, autoridades que toman decisiones que pueden tener graves costos para la población y para la economía nacional, estar libres de responsabilidad política? ¿Por qué los ministros de Estado, los miembros de la Corte Suprema y otras autoridades deben estar sujetos a la responsabilidad política y los consejeros del Banco Central no?

El Banco Central (BC) debe ser analizado en primer lugar como una institución que forma parte del sistema político institucional y, en tal sentido, se debe pensar sobre la forma en que se articula con el sistema político democrático. Clave en este contexto es asegurar la coordinación entre la autoridad presidencial elegida democráticamente y el Consejo del Banco Central, para lo cual cabe considerar la posibilidad de que el presidente de la entidad sea designado por el nuevo Presidente de la República y que el ministro de Hacienda y el ministro de un eventual Ministerio del Desarrollo (que represente la necesidad de hacer coherente las decisiones de política monetaria con el desarrollo de largo plazo) participen con voz y voto en el Consejo del ente emisor.

Las decisiones sobre políticas públicas, ya sea la política de vivienda, de pensiones, de salud y, también, la política monetaria y fiscal, son técnicas, pero esencialmente de naturaleza política. Las decisiones sobre la tasa de interés, sobre el tipo de cambio, la valoración de la importancia de defender el empleo y los niveles de actividad, responden a teorías económicas, a visiones políticas y percepciones valóricas diversas. La teoría de la elección pública que subyace en las ideas en favor de instituciones independientes y sin adecuados controles políticos, releva que los políticos sujetan sus decisiones al objetivo de ser reelegidos.

De manera similar, sostiene que los burócratas están dominados por la intención de hacer crecer sus instituciones para maximizar su poder. Sin embargo, cuando se decide hablar sobre las instituciones independientes la perspectiva teórica cambia radicalmente y suponen que los encargados de estas instituciones no tienen intereses personales, son capaces de separar sus convicciones políticas y valóricas de sus decisiones técnicas y responden al “interés superior de la Nación”. No toma en cuenta que el interés general no está definido de una vez para siempre ni que no puede ser definido por un grupo de expertos (pues siempre van a existir otros expertos que mirarán las cosas diferentes) sino que es definido por las mayorías políticas democráticas.

Se pierde de vista, además, que las autoridades de esas instituciones autónomas tienden a formar parte de comunidades epistemológicas cerradas que tienden, a su vez, a reproducirse y que han ejercido un poder incontrarrestable en los últimos 25 años en los partidos. Ello explica, por ejemplo, que hayan obstaculizado el nombramiento como consejero del Banco Central del economista y Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales Ricardo Ffrench-Davis. Estos grupos cerrados tienden a convivir predominantemente (a veces de forma exclusiva) con las personas de las entidades privadas con las cuales se relacionan como reguladores, siendo con frecuencia cooptados técnicamente por esos intereses.  En el caso de Chile, esto es particularmente relevante, pues el BCI participa de forma protagónica en la designación de autoridades de diversas instituciones.

Son este tipo de consideraciones las que llevan a que, a nivel internacional, el problema de la independencia y el carácter técnico de los bancos centrales sea altamente discutido. Baste mencionar dos libros recientes. El primero Bankers, Bureaucrats, and Central Bank Politics. The myth of neutrality (Cambridge University Press) de Christopher Adolph, y Unelected Power. The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State (Princeton University Press) de Paul Tucker. En este último, el autor concluye que los banqueros centrales no deberían ser como los obispos medievales que se veían a sí mismos más allá del control de la autoridad política, debiéndose solo a dios o (en el caso de los banqueros) solo a la tarea de la estabilidad. Ellos operan con poderes delegados por la legislatura por iniciativa o con el acuerdo del Ejecutivo. Ellos y sus colegas votantes no son elegidos: deben trabajar dentro de claras restricciones democráticas y supervisión política.

Las demandas ciudadanas expresadas en el 18-O, en el plebiscito del Apruebo y en las elecciones de constituyentes por una sociedad más igualitaria, más democrática, esto es, mejor democracia representativa y rol creciente de los mecanismos de democracia directa, no son compatibles con instituciones autónomas que toman decisiones sobre políticas públicas a espaldas de la opinión democrática. Por todo ello, se debe transitar desde el BCI actual a una entidad que opere coordinadamente con los gobiernos democráticamente elegidos, independiente en su gestión pero no en la definición de los objetivos, los cuales deben ser especificados en acuerdo con el Gobierno, de manera de asegurar la consistencia con las políticas gubernamentales, y la coherencia entre los objetivos de corto y largo plazo y entre la política macroeconómica, el crecimiento y el desarrollo. Esto requiere que los consejeros del Banco Central, como el resto de las autoridades del país, sean responsables frente al Congreso, principal instancia democrática institucional de Chile.

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