Eugenio Rivera, en La Mirada Semanal: Retiro de fondos de pensiones y política

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Luego de 4 meses de desatada la pandemia, la grave crisis económica generada ha hecho caer sobre buena parte de la sociedad chilena los costos de la crisis.

Por Eugenio Rivera // Contenido publicado en: La Mirada Semanal

Luego de 4 meses de desatada la pandemia, la grave crisis económica generada ha hecho caer sobre buena parte de la sociedad chilena los costos de la crisis. Después de muchos esfuerzos y presiones la oposición logró convencer al gobierno de aumentar a $ 100 mil por persona el Ingreso Familiar de Emergencia, indujo además una flexibilización del FOGAPE y algunas mejoras en la operación del seguro de desempleo.

No aparecen todavía medidas sustantivas para la PYME no bancarizada, la que está excluida del acceso a las diferentes medidas de auxilio y recién el lunes se dieron a conocer medidas dirigidas a los grupos medios. En este contexto, apareció la idea (en diferentes variantes) de que las personas que lo necesitaran pudieran retirar una parte de sus fondos de pensiones acumulados y ellos fueran reembolsados por el Estado. La discusión ha generado interesantes discusiones técnicas, pero más importante que eso, incluye aristas políticas que ponen en cuestión, desde ángulos inesperados, el sistema privado de pensiones y está poniendo a prueba tanto a la coalición de gobierno como el diálogo entre la oposición y sus técnicos.

Los proyectos

A principios de junio, la senadora Yasna Provoste (DC) y los senadores Pedro Araya (DC) y Carlos Bianchi (independiente) ingresaron un proyecto de reforma constitucional que en artículo único indica que (1) “el afiliado podrá disponer de todo o parte de sus fondos previsionales, en la forma que establezca la ley, incluso antes de llegar a su edad de jubilación” (2) que “en aquellos casos en que se haya decretado un estado de excepción constitucional de catástrofe, de conformidad al artículo 41, los afiliados podrán retirar hasta un 10% de sus fondos previsionales, debiendo reintegrarlos posteriormente. La ley establecerá el mecanismo a través del cual los afiliados o el Estado deberán reintegrar dichos fondos, una vez cesado el estado de excepción constitucional de catástrofe.” (Boletín N° 13.571-07) Por su parte, la bancada de diputados del Partido Por la Democracia (PPD) presentó otro proyecto de reforma constitucional que incorpora una disposición transitoria que establece que durante la vigencia de un estado de excepción constitucional los afiliados a las AFPs que no hayan iniciado el trámite de jubilación podrán retirar una parte de los fondos acumulados en sus cuentas individuales. En ese sentido, quienes deseen acceder al beneficio podrán retirar desde un monto base equivalente a $650 mil hasta un máximo de $ 3 millones o el equivalente al 10% de su fondo; y si el monto base de $ 650 mil constituye más del 10% del fondo del solicitante se autorizará, excepcionalmente, el retiro de los recursos. Los fondos podrán ser retirados de una sola vez o en cinco mensualidades. Se creará el Fondo de Reintegro para reembolsar estos dineros, el cual será financiado mediante un activo que cada administradora deberá mantener equivalente al 2% de cada fondo sujeto a su administración. Como alternativa se ha planteado el que el Fondo sea financiado por un aporte de 1,25% del ingreso imponible del Estado y el Empleador. La reforma constitucional estaba prevista ser votada el miércoles 8 de julio y sus patrocinadores instaron a todos los sectores políticos a dar una señal de apoyo a la clase media.

La reforma constitucional estaba prevista ser votada el miércoles 8 de julio y sus patrocinadores instaron a todos los sectores políticos a dar una señal de apoyo a la clase media.

La idea encuentra bastante aceptación en sectores de la coalición de Gobierno. En efecto, un grupo de la bancada de diputados de Renovación Nacional ingresó un proyecto de resolución en que se solicita al Presidente de la República que ingrese a tramitación un proyecto que permita a los trabajadores que se encuentren sin empleo y que por lo mismo ya hayan usado los beneficios tanto del seguro de cesantía como del Fondo Solidario, retirar durante un máximo de 6 meses una suma equivalente a la renta mensual promedio que recibió durante los meses que utilizó el seguro de cesantía. Recuperado el empleo, el trabajador deberá reembolsar el monto utilizado aumentando adicionalmente su cotización. Más aún, en relación con la reforma constitucional en trámite en la Cámara de Diputados La Tercera del miércoles 8 (p. 6) de julio informaba de que 10 diputados de la UDI habían manifestado su disponibilidad a aprobar la iniciativa.

El debate de los técnicos en torno a la iniciativa.

La Comisión de Trabajo y Seguridad del Senado, convocó a una serie de economistas a entregar sus opiniones sobre los proyectos en discusión (https://tv.senado.cl/tvsenado/comisiones/permanentes/trabajo-y-prevision-social/comision-de-trabajo-y-prevision-social/2020-07-03/081802.html). El tema se ha debatido también en diversos artículos de prensa.

Probablemente el aspecto que ha generado mayor debate es el relativo a la propia posibilidad de acceder a los fondos en un momento distinto al de la jubilación, independiente de que la propuesta implique o no la devolución de los fondos por algún mecanismo.

 Quienes se oponen a la medida, sostienen que luego de ello va a ser muy dificil que no se vuelva abrir la posibilidad. Siempre va a existir alguna calamidad que justifique el retiro de Fondos. En el rechazo a esta idea convergen la Asociación de AFPs y técnicos de la derecha como Rodrigo Vergara y del PPD como Rodrigo Valdés. En esta materia subyacen dos temas de fondo. La idea contraviene, sin duda, la naturaleza obligatoria y de fin único que caracteriza el ahorro para la vejez. Las personas tienden a preferir el consumo presente en perjuicio del ahorro para la vejez, por ello debe ser obligatorio.

Las personas tienden a preferir el consumo presente en perjuicio del ahorro para la vejez, por ello debe ser obligatorio.

No obstante, el debate está condicionado por la alta deslegitimidad del sistema, por el hecho evidente que el bajo nivel de ahorro de millones de personas hace ridículo el argumento que el retiro “haría bajar las pensiones” y que la obligatoriedad del ahorro previsional no se condice con un sistema económico que absolutiza el derecho de propiedad.

El no reembolso de los recursos, en un contexto de baja acumulación en los fondos y en consecuencia expectativas de muy bajas pensiones hace insostenible que los retiros no sean reembolsados. Este es un reconocimiento adicional que el sistema privado de pensiones ha fracasado rotundamente. El propio gerente general de la Asociación de AFPs hizo un reconocimiento de ello con la advertencia de si se aprobara la iniciativa de retiro del 10% con un mínimo de 650 mil pesos durante 4 meses, 3 millones de personas quedarían con saldo cero en su cuenta de ahorro. (Pulso, 8 de julio p.8). De esta forma existen dos propuestas fundamentales para reponer los recursos que se puedan retirar.

advertencia de si se aprobara la iniciativa de retiro del 10% con un mínimo de 650 mil pesos durante 4 meses, 3 millones de personas quedarían con saldo cero en su cuenta de ahorro.

La primera sugiere que el retiro de los fondos tome la forma de un autopréstamo. Se han propuesto dos modalidades de reembolso. 1) Que los recursos retirados sean devueltos alargando un año la vida laboral; dos años si la crisis se alarga. El argumento principal en contra de este mecanismo es que no resulta fácil conseguir trabajo cuando se acerca la tercera edad. En todo caso se han dado cifras de que las personas siguen trabajando hasta los 68 años. El problema básico es, sin embargo, que el alargamiento de la vida laboral se ha justificado para mejorar las pensiones y no para financiar pérdidas de ingreso en la vida activa como efecto de una catástrofe mayor no adjudicable al individuo. 2) Una segunda propuesta es que los dineros retirados bajo la modalidad de autopréstamo se paguen, una vez recuperado el empleo, mediante una mayor cotización hasta completar el monto retirado. Una primera crítica es que para sectores medios (concepto que permanece sin terminar de aclararse) no representa una solución por el alto endeudamiento que enfrentan. Por otra parte, se señala que al no existir un mecanismo que asegure el reembolso se generarían fuertes presiones para un perdonazo, y en consecuencia para el erario fiscal.

El segundo mecanismo de reembolso propuesto es que sea el Estado el que devuelva los recursos mediante un bono de reconocimiento que se haría efectivo en el momento de jubilar. Dos son los principales argumentos que se presentan contra esta idea. La primera es que se trata de una medida altamente regresiva pues implicaría favorecer a quienes más tienen. Este aspecto del debate presenta una dificultad fundamental: precisar quienes serían los beneficiarios de esta medida. En tal sentido, no dejó de llamar la atención que se adelantaran cifras espeluznantes (US$ 25 mil millones; US$ 16 mil millones; US$ 4 mil millones) respecto del costo que implicaría. En el marco de las discusiones al interior del Foro por un Desarrollo Justo y Sostenible, como de la Comisión de Políticas Públicas de la CUT se ha sugerido acotar los presuntos beneficiarios sustrayendo en primer lugar los 7 millones de personas que mantienen el empleo; en segundo lugar, a los beneficiarios del seguro de cesantía; en tercer lugar a los beneficiarios del Ingreso Familiar de Emergencia que se estima entre 2 y 3 millones de beneficiarios y probablemente al 10% más rico de la población que tiene ingresos en torno al millón y medio de pesos y más y dispone de otros recursos a los cuales echar mano.

La primera es que se trata de una medida altamente regresiva pues implicaría favorecer a quienes más tienen.

Si se considera que los grupos medios serían aquellos individuos que tienen ingreso entre 550 mil y un millón de pesos (reconociendo que el nivel de ingreso no es suficiente para caracterizar los llamados grupos medios) se estaría hablando de un millón y medio de personas equivalente al 19% de la población ocupada (antes de las crisis) de los cuales habría que deducir los beneficiarios de las medidas indicadas más arriba (Ver cuadro número 1). Es probable que, en función de este segmento de la población, las medidas propuestas para que el retiro de fondos se haga posible a quienes tengan una cuenta de Ahorro Previsional Voluntario o cuyos ahorros obligatorios sean los necesarios para acceder al mecanismo de jubilación anticipada, estén absolutamente desencaminadas. Ello pues el total de cuentas de APV es de 1 millón 400 mil, (de las cuales presentan movimientos mensuales solo 200 mil aproximadamente) de los cuales no más de 200 mil podrían ser adscritos a los sectores medios. Pueden sin embargo representar una ayuda importante para el 10% más rico de la población que se encuentre temporalmente en problemas.

Pueden sin embargo representar una ayuda importante para el 10% más rico de la población que se encuentre temporalmente en problemas.

Fuente: Fundación Sol.

En ese sentido, proponemos que la posibilidad de retiro de fondos de las AFPs reembolsables por el Estado se acote al millón y medio indicado, cifra de la cual se deducen quienes mantienen el empleo y aquellos que son beneficiarios de las otras medidas de ayuda. Es en este contexto, que cabe discutir la naturaleza regresiva o no de que los recursos sean reembolsables por parte del Estado. No es posible abordar inextenso este tema, en particular cuando el presente artículo se ha alargado más de lo previsto. Basta señalar provisoriamente, que ayudar a este sector es regresivo desde el punto de vista de la idea de focalización que impuso la dictadura (centrar la utilización de los recursos fiscales en el 20% más pobre) y ha sido sólo parcialmente modificado por los gobiernos de la Concertación y la Nueva mayoría con la reforma educacional de Bachelet II y en menor la reforma de salud del Presidente Lagos. En cambio, desde la mirada de una política social basada en derechos universales, la respuesta se hace menos nítida.

Es en este contexto, que cabe discutir la naturaleza regresiva o no de que los recursos sean reembolsables por parte del Estado.

En todo caso, cabe señalar que en lo que se refiere a la pregunta coyuntural de cómo apoyar a los sectores medios, un IFE de clase media financiada por el Estado vía endeudamiento a las bajas tasas a las cuales se puede acceder en las condiciones actuales de los mercados financieros, puede ser una alternativa a considerar.

El retiro de fondos y los terremotos en la política.

Aunque viene desde hace un tiempo, el estallido social del 18.O y la pandemia han tenido un efecto altamente disruptivo en el escenario político y en lo que se consideraban las convicciones políticas básicas de los dos bloques políticos tradicionales de los últimos 30 años.

En la coalición de Gobierno primero fue la “derecha social” de Manuel José Ossandón quien puso en cuestión las tradiciones del economicismo friedmaniano que desde la dictadura dominaron el “pensamiento” de la derecha. Luego vino la irrupción de Mario Desbordes con posiciones distintas tanto respecto de aprobar la nueva constitución como la demanda de cambios en la política social. Incluso en la UDI aparecen señales de distanciamiento respecto a la herencia doctrinaria del pinochetismo. Diez diputados de ese partido han señalado que estarían eventualmente dispuestos a aprobar la reforma: “Somos parte de la coalición de gobierno, pero estamos abiertos al diálogo y a romper paradigmas”, agregando que “no defenderemos porque sí un sistema previsional que tiene más de 40 años y fue creado en otro tiempo y con otra lógica. Primero está la gente que representamos y luego la economía”. Del mismo modo, siete diputados de Renovación Nacional manifestaron similar disposición. Al cierre de este artículo se debatía sobre la reforma constitucional que se debía votar en el curso del día 8 de julio.

En el centro y la izquierda el desorden tampoco amaina. Repentinamente ex – DC (los llamados “Progresismo con progreso” y el grupo “Comunidad en Movimiento” en torno a Gutenberg Martínez y Soledad Alvear) ex PPDs (como Pepe Auth que rápidamente anunció su voto contra la reforma constitucional que permite el retiro de fondos) pero que en el presente están colaborando estrechamente con actuales PPDs como el senador Felipe Harboe y algunos militantes socialistas se han transformado en defensores predilectos del sistema de AFPs, del actual mix de salud privada y pública en que la primera se sirve de la segunda y del sistema educacional pre reforma Bachelet. Estos grupos parecen quedar a la derecha de grupos importantes de la actual coalición de gobierno.

Estos grupos parecen quedar a la derecha de grupos importantes de la actual coalición de gobierno.

Más importante es el fenómeno que afecta a la DC y a las diferentes izquierdas en que sus representantes políticos han impulsado fuertemente la posibilidad de retiro de fondos haciendo caso omiso de la oposición que esta medida encuentra en diversos técnicos del sector. El debate es aún poco nítido, se oponen al retiro de fondos y el ulterior reembolso por parte del Estado técnicos que propugnan una transformación radical del sistema de pensiones, pero también técnicos asociados a los partidos de la antigua Nueva Mayoría que defienden el sistema de AFPs.

Lo que ha dejado en evidencia el debate en torno al retiro de fondos es que el cuestionamiento de los pilares del modelo económico que el reformismo concertacionista logró postergar durante décadas se ha generalizado poniendo en cuestión las convicciones fundamentales de los dos bloques hegemónicos e iniciando un proceso de reordenamiento cuyo fin es difícil de adivinar. Parece claro que el proceso constituyente abre posibilidades inéditas de transformación. Sin embargo, no está claro qué grupos estarán a la cabeza de la defensa de la constitución actual y quienes liderarán la construcción de una nueva, si se considera los derroteros de la discusión en torno a la política social.

Lo que ha dejado en evidencia el debate en torno al retiro de fondos es que el cuestionamiento de los pilares del modelo económico que el reformismo concertacionista logró postergar durante décadas se ha generalizado poniendo en cuestión las convicciones fundamentales de los dos bloques hegemónicos e iniciando un proceso de reordenamiento cuyo fin es difícil de adivinar.

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