Declaración sobre la Reforma de Pensiones en Trámite Legislativo

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El sistema de capitalización individual ha fracasado rotundamente en Chile en la provisión de pensiones que permitan a los adultos mayores satisfacer dignamente los gastos propios de la vejez y llevar una vida decente.

I. Introducción

El sistema de capitalización individual ha fracasado rotundamente en Chile en la provisión de pensiones que permitan a los adultos mayores satisfacer dignamente los gastos propios de la vejez y llevar una vida decente. La mediana de las pensiones de los trabajadores que se retiraron en el año 2019 alcanzó $ 49.351, monto que apenas representa el 16% del salario mínimo, incluso para quienes pudieron cotizar entre 30 y 35 años, la mediana obtenida fue de $ 304.113, casi igual al salario mínimo. En el caso de las mujeres, dado que el sistema reproduce las inequidades de género del mercado laboral en materia de brecha salarial y menor densidad de cotización, amén de la aplicación tablas de expectativas de vida diferenciadas por sexo, la situación es aún más dramática. Para las mujeres que se pensionaron en 2019, la mediana alcanza a un 8% del salario mínimo, es decir, apenas $ 25.213.

La tendencia de estos resultados apunta a un angustioso empeoramiento de la situación de los trabajadores en el tránsito a la vida pasiva. Ninguna sociedad mínimamente democrática o civilizada puede permitir que sus adultos mayores sufran la indignidad de vivir esta verdadera tragedia.

II. La Reforma en Trámite Legislativo

La reforma de pensiones en trámite legislativo incorpora, por primera vez desde la instalación del sistema, a) un aporte de los empleadores de 6% de la nómina y b) la creación de un pilar contributivo de ahorro colectivo y de reparto intra e intergeneracional.

Este Foro valora este avance y que se abandone el ideologizado enfoque previo, dando un paso concreto hacia un sistema mixto al que contribuyan trabajadores y empleadores.

El enorme poder adquirido por los gestores de los fondos previsionales, al acumular activos por más del 80% del PIB, es una amenaza para nuestra democracia y es imperativo ponerle coto. Por ello, este Foro también valora que se ponga un límite al rol de las AFP en la gestión del ahorro previsional y que queden excluidas de la administración del aporte adicional del 6%.

En el actual sistema no existe un ente responsable de evaluar periódicamente sus parámetros claves, función crucial para asegurar su sostenibilidad financiera de largo plazo. Destacamos que se asigne tal responsabilidad a una entidad determinada, el Consejo Consultivo Previsional, pero su carácter meramente consultivo aconseja trasladar a otro órgano esa tarea.

No obstante que subrayamos positivamente los aspectos mencionados, es nuestra convicción que es necesario retirar las lógicas de mercado del sistema de pensiones y avanzar decididamente hacia un sistema de seguridad social solidario y tripartito que sustituya la capitalización individual. La mayoría de las naciones que alguna vez adoptaron tal esquema lo ha abandonado y solo se mantiene en Chile y en unos pocos países como Malawi, Kosovo, Maldivas y Nigeria. Por ello manifestamos categóricamente que estos pasos son insuficientes, que debe profundizarse la reforma y que es indispensable revisar otros puntos para acercarnos a un sistema que entregue certezas a los trabajadores respecto de sus derechos de pensión.
Por ello proponemos:

a. Todo el aporte de los empleadores a Solidaridad

Ante el fracaso de la capitalización individual, estimamos que no es responsable destinar la mitad del aporte de los empleadores a cuentas individuales y que todo el 6% debe destinarse al Programa de Ahorro Colectivo Solidario.

b. Reducir plazo de Gradualidad

La gradualidad de la aplicación del nuevo aporte de 6% del empleador es necesaria para cuidar el desenvolvimiento del mercado del trabajo. Sin embargo, estimamos que el plazo de 12 años para entrar en régimen es excesivo. Proponemos que ese plazo sea de 8 años y que el CASS esté facultado para acortar o extender dicho plazo con acuerdo del Banco Central.

c. Libertad para optar por gestión del CASS para el 10% de cotización individual

Rechazamos la mercantilización de los derechos sociales, que encarece innecesariamente el sistema a partir de las elevadas comisiones con que lucran los gestores actuales del ahorro previsional. Por ello no es aceptable que las AFP puedan competir por la gestión de fondos adicionales al 10% que hoy contribuyen los trabajadores. Esa posibilidad representa un inexplicable retroceso respecto de las ideas matrices del proyecto.

Proponemos en cambio que los trabajadores decidan libremente respecto de la gestión de todo su ahorro previsional individual, tanto el que hayan acumulado como el flujo que aporten a futuro, pudiendo optar entre las actuales AFP y el futuro Consejo Administrador de los Seguros Sociales (CASS). Es decir, el CASS podrá administrar tanto las cotizaciones patronales, que se crean en esta reforma, como las cotizaciones de los trabajadores.

d. Beneficios definidos en cuentas nocionales

El CASS debe también estar facultado para diseñar y proponer esquemas de beneficios definidos basados en los esfuerzos contributivos de los afiliados mediante sistemas de puntos o cuentas nocionales según el propio CASS determine.

e. No al financiamiento mediante fondo de rezagos

Rechazamos el traspaso de rezagos y herencias no cobradas al Fondo de ahorro colectivo solidario, por tratarse de una expropiación de ahorros de los trabajadores. Ellos no tienen responsabilidad en la indeterminación de la propiedad de esos fondos y nada justifica que deban sufrir las consecuencias de la ineficiencia operativa de las AFP.

f. Creación de Pensión Básica Universal

Las exigencias de los beneficios del CASS, basadas en años de cotización, dejan a muchos pensionados sin acceso a ellos. Ante la situación de necesidad de nuestros adultos mayores, planteamos la creación de una Pensión Básica Universal, no condicionada a requisito alguno más allá de la ciudadanía.

g. Cambio en aplicación de Tablas de Expectativa de Vida y Mortalidad

En esa misma línea, proponemos truncar el cálculo individual de las pensiones, sin distinción de género, hasta la edad de 85 años, cerca de la expectativa media de vida, y que el riesgo de longevidad lo asuma el CASS.

Planteamos reservar la aplicación de las tablas de expectativas de vida y mortalidad para la evaluación periódica de la sostenibilidad financiera del sistema como un todo.
Esto permitirá elevar significativamente el nivel de las pensiones, terminar con la discriminación contra la mujer por su mayor longevidad, hacer uso intensivo del ahorro individual acumulado y generar holguras de gasto al CASS.

h. Beneficios del CASS deben ser adicionales al Pilar Solidario

Estimamos que los beneficios que otorgue el CASS deben ser adicionales a los actualmente existentes de cargo del Pilar Solidario. Por ello, rechazamos que los aportes de los empleadores puedan sustituir parcial o totalmente el gasto fiscal en el Aporte Previsional Solidario, tal como plantea el proyecto.

i. Fortalecer institucionalidad del CASS

Respaldamos el fortalecimiento institucional del CASS en la línea de lo establecido en el número 1 del protocolo de acuerdo del 29 de enero entre Gobierno y un grupo de diputados. Sin embargo, la institucionalidad del CASS debe ser más fuerte.

Por ello, estimamos indispensable asegurar un gobierno corporativo del CASS que lo proteja efectivamente del riesgo de captura por los intereses de la industria.

El CASS, y no al Consejo Consultivo Previsional, debe ser el órgano facultado para evaluar periódicamente la pertinencia de los parámetros claves del sistema, a los fines de asegurar su sostenibilidad financiera de largo plazo, incluyendo al menos tasas de cotización de trabajadores y empleadores, tablas de expectativas de vida y tasas de rendimiento para el cálculo de pensiones.

j. Cambios en el Régimen de Inversiones

Planteamos que el régimen de inversiones del CASS debe atender, de manera inequívoca, a criterios ambientales, sociales y de gobernanza (normas ESG), tal como es la tendencia que se impone en los mercados financieros desarrollados, a nivel mundial. En otras palabras, debe contener las limitaciones pertinentes que eviten que las contribuciones previsionales financien a empresas sancionadas por delitos contra la libre competencia, en particular la colusión, por prácticas antisindicales, o por contaminación de territorios y daños a la salud de pobladores de comunidades.

Proponemos que el Régimen de Inversiones de los recursos de los fondos previsionales, administrados por el CASS, las AFP y cualquier otro gestor, promueva preferentemente la actividad productiva y tenga por objetivo la creación en Chile de empleos decentes, según la definición de la OIT, y la seguridad y rentabilidad de dichos fondos.

La institucionalidad del régimen de inversiones de las AFP debe reformularse drásticamente, de forma que:

i. se incorporen al funcionamiento del actual Consejo Técnico de Inversiones (CTI), normas de inhabilidad en casos de conflictos de interés, uso de información privilegiada y, en general, de transparencia y de protección contra el riesgo de captura; ii. quienes integren el CTI deben demostrar independencia de los negocios de gestión de inversiones, de distribución de instrumentos financieros, de los emisores de instrumentos elegibles y de clasificación de riesgos, y iii. las atribuciones del CTI se limiten a un rol asesor de la Superintendencia de Pensiones, del CASS.

k. Menor encaje solo para nuevos entrantes

Rechazamos terminantemente la reducción del encaje, so pretexto de reducir barreras de entrada a la industria de AFP, por cuanto:

i. el encaje cumple con una función de alineamiento de los intereses de agente y principal, indispensable en toda relación fiduciaria y de general aplicación en la industria financiera.
ii. su reducción permitiría a las AFP hacer un retiro neto de capital de US$ 900 millones, y iii. bastaría plantear una menor exigencia de encaje a los nuevos entrantes para superar la aparente dificultad que esta sana norma podría representar para la competencia.

l. Requisitos de acceso a Pensión Anticipada y Excedente de Libre Disposición

Para acceder a una pensión anticipada se exige una tasa de reemplazo de 70%, mientras que la que entrega el sistema es de 40% para los hombres y de 20% para las mujeres. Muchos adultos mayores desempleados no tienen otra opción de ingresos que una pensión anticipada. Proponemos eliminar los actuales requisitos y establecer a cambio la exigencia de que el fondo del trabajador o trabajadora cumpla con financiar una pensión que le permita un ingreso igual o superior al de la línea de pobreza.

Proponemos reemplazar el actual requisito para el retiro de excedentes de libre disposición (ELD) de que tratan los artículos 62 y 65 del DL 3500, que exige que el fondo individual financie una pensión igual al 100% de la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) por el mismo nuevo requisito que proponemos para la pensión anticipada.

m. Comisiones y Utilidades de AFP

Planteamos que, bajo ningún concepto, se permita a las AFP cobrar comisiones por cambio de fondo o por cambio de AFP, y se mantenga la libertad de traslado tal como ocurre hoy.

El sistema de AFP ha permitido a los gestores rentabilidades desproporcionadas respecto de los bajos riesgos de un negocio de ahorro forzoso por ley, cobrando elevadas comisiones. El mecanismo de licitación de nuevos entrantes apenas ha logrado reducir la comisión promedio desde 1,45% a 1,25% entre 2012 y 2019. Por ello proponemos un límite de 6% a la rentabilidad de las AFP, calculada como el cociente entre utilidad y patrimonio promedio, ambos netos de encaje, en cada ejercicio anual. La utilidad que exceda dicho límite será distribuida en las cuentas individuales obligatorias a prorrata de sus saldos al cierre del ejercicio y descontada de los ingresos por comisiones.

Desde la creación de los multifondos, las comisiones de intermediación pagadas por la inversión en cuotas de fondos mutuos, cuotas de fondos inversión, títulos representativos de índices financieros, vehículos de capital y deuda privada extranjera, y por el empleo de entidades mandatarias, acumulan más de US$ 5.000 millones. Los afiliados no reciben información de los montos que son cargados a sus fondos por estos conceptos. En consecuencia, planteamos que los afiliados sean informados periódicamente en sus cartolas y en el sitio web de los montos descontados.

III. Opinión de este Foro

A pesar de las señales positivas que ya señalamos, la reforma de pensiones propuesta está aún alejada de una reforma comprehensiva del sistema de pensiones que recoja las lecciones de los últimos cuarenta años de capitalización individual.

Dada la distribución funcional del ingreso de Chile, donde además las prestaciones sociales de salud, educación y laborales, como el seguro de cesantía y las propias pensiones, son en gran medida de cargo de los hogares, basar el sistema de pensiones en la limitada capacidad de ahorro individual es un sinsentido. Como recomienda la OIT, los aportes al sistema debieran ser, al menos, paritarios. Una reforma real debe construir un pilar público sólido con un esquema de reparto moderno con reservas técnicas y beneficios definidos. En esa línea es útil examinar la experiencia internacional de desprivatización de los sistemas de pensiones de la última década y sacar lecciones para la realidad chilena. Insistir en una dominancia de la capitalización individual es insistir en un camino que no da resultados para entregar pensiones dignas.

Este Foro considera indispensable construir un genuino sistema de previsión social para el país.

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